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调用的理解运用与规范

来源:中央纪委国家监委网站 | 时间:2021-10-14

  《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)作为国家监委制定的首部监察法规,细化了监察权限和监察程序,明确了权力行使范围和运行程序,其中部分内容还吸收借鉴了刑事诉讼的有关制度、措施和改革成果,有助于促进监察工作规范开展。其中,《实施条例》第六十七条和第一百三十一条首次规定了监察调查人员对涉案财物的调用,相对于《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《工作规则》)第四十七条第三款关于涉案财物的调取,调用的概念与功能显然更加丰富。我们应结合相关刑事诉讼法律规范,准确理解监察调查工作中“调用”的性质和作用,确保其在实践中的正确运用。

  调用属于涉案财物的过程性处置方式

  刑事诉讼程序中对涉案财物的处置可分为过程性处置和终局性处置两类,过程性处置指诉讼活动中对涉案财物的查封、扣押、冻结、移送、保管和调用等;终局性处置指诉讼终结时对涉案财物的没收、返还和移交处理等。涉案财物既具有经济属性,又具有证据属性,对于正确认定案件事实、追究法律责任具有重要意义,侦查人员对证据的收集、固定、审查和运用,以及检察机关、审判机关对证据的核实与质证,都可能涉及涉案财物的调用。为了便利诉讼活动、科学保管财物、遏制管理腐败,公安机关、检察机关都对涉案财物的调用作出了相应规定。

  监察机关在调查职务违法和职务犯罪过程中,同样会面临调用涉案财物的情形。特别是在调查职务犯罪案件过程中,随着以审判为中心的诉讼制度改革的持续深入,刑事审判的证据要求和标准转化为调查阶段的取证规范,证据裁判原则的贯彻落实也将对调查人员收集、固定、审查、运用证据发挥更明显的指引作用,监察调查与刑事司法程序在证据方面的衔接会更加紧密,此次《实施条例》对调用作出明确规定,既是主动对接刑事证据标准的体现,也是对监察实践需求的回应。

  调用应服务于案件事实的认定

  关于调用涉案财物的理由,《人民检察院刑事诉讼规则》第六百七十条和《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第二十一条分别规定为“办案部门需要调用”和“办案部门人员需要查看、临时调用”,但均未对“需要”的情形进行说明。而公安机关则采用列举的形式规定了调用涉案财物的情形,《公安机关涉案财物管理若干规定》第十五条规定:“因讯问、询问、鉴定、辨认、检验、检查等办案工作需要,经办案部门负责人批准,办案人员可以向涉案财物管理人员调用涉案财物。调用结束后,应当在二十四小时以内将涉案财物归还涉案财物管理人员。”由此我们可以认为,刑事侦查活动中对涉案财物的调用,往往是出于侦查工作需要,调用行为与侦查行为紧密相连,有助于办案人员准确、客观认定案件事实。

  那么,监察人员在什么情况下可以调用涉案财物?《实施条例》第一百三十一条规定:“对于已移交涉案财物保管部门保管的涉案财物,根据调查工作需要,经审批可以临时调用,并应当确保完好。调用结束后,应当及时归还。调用和归还时,调查人员、保管人员应当面清点查验。保管部门应当对调用和归还情况进行登记,全程录像并上传涉案财物信息管理系统。”对于什么是“调查工作需要”,可能有不同角度的解读,容易在实际工作中产生分歧。为了统一适用标准,提高该条款在实践中的可操作性,建议在内部工作规范中对监察人员调用涉案财物的情形予以明确。

  强化调用的内部规范管理

  涉案财物处置是监察调查处置中的重要工作,关系到监察调查、刑事诉讼活动的顺利进行和当事人合法权益的保障,关系到监察机关的执法公信力。出于立法技术的考虑,《实施条例》对监察工作的规定不可能事无巨细、面面俱到,对于实践中灵活性较强、涉及具体操作的内容,还需要在《实施条例》实施后,由各地监察机关根据自身情况制定相应的工作办法。具体到涉案财物的调用,笔者建议可以从以下几个方面予以规范管理:

  一是明确适用情形。建议对调用涉案财物的情形进行明确和细化,可将《实施条例》第一百三十一条中的“调查工作需要”解释为“对案件事实认定以及对被调查人定性处置有重要影响的调查活动”,如谈话、讯问、询问、辨认、鉴定、价格认定、勘验检查、调查实验等。此外,建议对于尚未调查终结的案件,涉案财物一般不用于宣传教育工作。

  二是细化工作流程。建议在《工作规则》第四十七条第三款的基础上,参考《公安机关涉案财物管理若干规定》第十六条、十七条之规定,对调用涉案财物的交接、流转、对账核实、异议处理等工作流程进行细化,主要内容应包括:调用财物出库时,涉案财物管理人员应当详细登记调用人、审批人、时间、事由、期限、调用的涉案财物状况等事项;调用过程中,办案部门要专人负责、实时登记、随案记录;调用结束后,无特殊情况下办案部门应当在24小时内将涉案财物归还,涉案财物管理人员应当详细登记有关事项,必要时对出库、入库的交接过程录音录像,遇有争议问题时要及时上报。

  三是落实工作责任。明确监察机关内部审批权限、调用程序和工作文书,细化落实调用审批人、涉案财物管理部门和调用部门的责任,强化内部监督制约,突出严格规范管理。在责任要求方面,调用审批人应当定期检查调查期间的涉案财物登记资料,加强对调用财物使用情况的过程监督,发现问题及时纠正;涉案财物管理部门要主动监督过问,避免涉案财物长期处于“出库”状态,做好过程管控;办案部门要准确掌握本部门调用涉案财物的使用情况,注意工作方法、提高工作效率,调用结束及时按要求归还。在调用财物过程中,对于因行为不当、工作失误造成涉案财物损失的,要注意区分情况追究有关人员责任。(中国政法大学 宋冀峰)